工伤保险和工伤预防相结合的探讨(二)

  随着社会工业化程度提高, 工伤事故不可避免。工伤保险由工伤而起, 因工伤而设, 以保障工伤职工获得待遇支付和职业康复, 分散企业工伤风险, 提高社会职业安全健康水平为目标。经过自1884 年德国实行工伤保险制度以来的一百余年发展, 在工人、企业和政府三方协调机制中展示出了超强的调节能力, 成为当今各国不可缺少的社会制度之一。全球已有164 个国家建立了工伤保险制度, 随着我国国务院375 号令《工伤保险条例》于2003 年4月27 日正式颁布, 标志着我国工伤保险制度已正式进入规范化、法治化的新时代。我国市场经济建立不久, 工伤保险起步时间不长, 在发挥工伤保险的预防作用方面还存在很大差距。

  三、我国工伤保险与事故预防结合的基本情况

  据劳动和社会保障部统计, 截止到2000 年底, 全国已有29 个省、自治区、直辖市开展了工伤保险, 参保职工人数为4 350. 3 万人, 占企业职工总数比例41. 3%。2000 年工伤保险平均费率为0. 8% , 收缴率为88. 7% , 共征缴工伤保险基金22. 2 亿元, 加上利息等收入共为24. 8 亿元, 工伤保险基金结余共57. 6 亿元。我国工伤保险参保比例、平均费率和基金总额均比较低。德国年征缴168 亿马克( 1994 年) , 占GDP 约0. 38% , 平均费率占工资总额的1. 45% ; 加拿大Quebec 省年征缴16. 9 亿加元, 占该省总收入的0. 78% , 平均费率约为2. 5%。按照此比例, 我国年征缴保险费约在300 亿元左右。

  目前我国工伤保险职能没有发挥事故预防和减少事故发生的主动作用, 仅停留在企业发生工伤事故, 社保支付待遇金阶段。我国工伤预防在工伤保险中的投入费用占整个征缴费用5%左右, 3%用于安全奖励基金, 2%用于宣传和科研, 像南昌、成都、大连等地区还实行调剂返还。

  我国工伤保险在安全监察、技能培训、社会宣传、危险源普查等有关工伤预防工作开展不够。福建省曾进行过工伤保险与事故预防相结合机制的调查, 绝大多数地区没有开展事故预防工作, 主要原因是安全宣教经费、安全监察所必需的检验仪器、工具以及事故调查、安全奖励和特种设备检验等费用缺乏正常开支渠道, 使事故预防工作无法深入开展。福建省的工伤事故中由于违反操作规程和劳动纪律造成的伤亡占50%以上, 究其深层次原因, 主要是劳动行政部门与安全生产管理行政部门职能分割导致安全工作手段落后, 资金、人员紧缺而造成的。

  四、我国工伤保险与工伤预防结合的问题

  目前我国工伤保险与工伤预防结合还存在一些问题。(1 ) 工伤保险管理机制决定了“ 重待遇, 轻预防” 的模式。目前工伤保险实行的是无责任补偿, 实质上只考虑了职工的医疗康复与人身伤害补偿, 而未充分体现工伤保险事故预防功能与激励职工安全意识的作用。

  (2 ) 工伤保险管理体制决定其预防目标难以实现。《工伤保险条例》明确了国务院劳动保障行政部门主管全国的工伤保险工作, 国家安全生产监督管理局( 国家煤矿安全监察局) 作为综合管理全国安全生产工作。在工伤预防管理问题上, 劳动保障行政部门和安全生产监督管理部门存在职能交叉。对企业而言, 为何发生工伤事故, 吸取什么教训以及采取什么整改措施等问题, 心中无数, 从职能和综合工伤预防力量上看, 劳动保障行政部门难于为企业提供这种服务和指导, 而这部分工作与国家安全生产监督管理局的职能密不可分。劳动保障行政部门从事工伤预防难以充分发挥工伤保险的预防作用。(3 ) 工伤保险支出不合理造成了严重的基金结余。许多地区工伤预防尚未执行和待遇支付偏低是基金结余的主要来源。我国由于机构设置的特殊性导致了合理的支出难于用到合理的地方。一方面工伤保险基金中预防费用结余, 另一方面安全生产监察费用短缺, 形成了我国工伤保险制度改革过程中特有现象, 需要国务院出面协调, 解决这一问题。(4 ) 我国工伤保险体制难以适应市场经济需求。我国处在经济高速成长阶段, 从国际发达国家成长历史看, 正在安全状况较差的阶段, 这是我国工伤预防管理的特殊性所在, 即为了提高我国安全生产水平, 必须实行安全生产管理高度统一性, 但目前这一要求与现实的存在较大。我国涉及职工安全健康的部门很多, 交叉管理, 导致有限的资源难于高效利用。

  五、建议

  《工伤保险条例》中关于工伤预防有原则性的要求, 但操作性不强, 针对我国工伤保险和工伤预防相结合中存在的问题, 结合工业发达国家成功经验, 建议加强立法, 完善《工伤保险条例》配套文件:

  1. 理顺工伤预防工作的运行机制

  工伤预防涉及部门多, 部门间职能存在交叉, 理顺工伤预防工作机制首先需要考虑设立专人和专门机构, 有两种方案可以考虑: 第一, 设立独立的工伤预防机构, 将工伤保险和职业安全卫生监察职能合并, 发挥工伤预防效率。第二, 在工伤保险管理机构内, 设置工伤预防部门, 与安全、卫生行政部门实行“ 双轨制” 安全卫生监察。

  其次, 充分发挥现有安全生产监管作用, 将高风险行业( 矿山、危化品和建筑业) 实行行业统筹, 独立运行, 由安全生产监管部门和社保部门共同负责监督, 对促进安全生产和社保基金的稳定均有重要意义。

  2. 明确工伤预防支出途径

  新条例中没有明确工伤预防支出途径, 但是也没有明确排除。建议在配套文件中细化,比如提取一定比例的工伤预防基金, 用于风险评价、安全卫生检测、培训等。

  3. 确定工伤预防任务

  建议在配套文件中明确工伤预防的任务及其定位。企业工伤预防的最低目标是符合国家法律法规, 而作为工伤保险的工伤预防则是“ 零伤亡”, 以减少支出。现行工伤保险条例体现的是“ 风险共担” 的大统思想, 而非预防思想, 需要明确工伤保险的预防任务。

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