中国工伤保险制度改革与立法发展(三)

  工伤保险是世界上实行最早、实施最为广泛的社会保险制度, 也是迄今为止世界上最具有普遍意义的社会保险制度。然而, 在中国以往的社会保障制度改革中, 工伤保险相对于养老、失业、医疗保险制度改革却相对滞后, 形成了与现实需求严重脱节的局面。2003 年4月27 日国务院颁布的《工伤保险条例》, 为建立和发展工伤保险制度确立了法律框架。本文通过回顾中国工伤保险立法进程, 分析了中国工伤保险制度改革中存在的主要问题和矛盾,阐释了新的工伤保险立法在制度上的创新和突破。

  三、《工伤保险条例》的创新和突破

  2003 年4 月27 日颁布的《工伤保险条例》, 是中国工伤社会保险制度体系建设中的重要立法, 新法律超越原《职工工伤保险试行办法》的地方在于, 它由一个部门规章上升为国务院行政法规, 其权威性、法律效力大大提高, 是具有法律效力的行政法。相对于过去的规定, 《工伤保险条例》具有以下创新和突破:

  从权利主体角度看, 凡是中华人民共和国境内的各企业的职工和个体工商户的雇工, 均享有工伤保险待遇的权利。即与用人单位存在劳动关系的各种用工形式、各种用工期限的劳动者, 均有依照条例规定享受工伤保险的权利。不管劳动者与用人单位是否签订书面劳动合同, 不管劳动者的用工形式如何、用工期限长短, 也不管劳动者的身份是什么, 所有的劳动者包括临时工、农民工、合同工都享有工伤保险的权利。从义务主体角度看, 各类企业、有雇工的个体工商户都应当依照条例为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费。“各类企业”

  涵盖了投资者所有制性质和企业组织方式各不相同的各类企业, 既包括个体工商户、农村集体所有制企业、城镇集体所有制企业、私营企业, 也包括股份有限公司( 含上市公司)、有限责任公司、国有企业、个体独资企业、合伙企业, 以及其他民办的企业化经营的事业单位, 所有企业的所有职工均享有工伤保险的权利。《工伤保险条例》特别指出, “ 职工” 是指与用人单位存在劳动关系( 包括事实劳动关系) 的各种用工形式、各种用工期限的劳动者。

  也就是说, “职工” 将不再是国家正式职工的专称, 而是指所有的与用人单位存在劳动关系的包括农民工在内的人员。在民营企业、个体、私营企业务工的农民, 也都属于法律规定范围内的“ 职工”。这一规定, 改变了计划经济时代遗留下来的职工编制的不合理之处, 过去正式职工因公负伤或致残, 用人单位会依照政府有关规定, 对伤残者予以抚恤补助和劳动安排, 而临时工不但享受不到抚恤补助, 可能连就医的费用都要自己承担, 更别指望今后的生活保障了。新的《工伤保险条例》取消了过去正式职工与非正式职工在工伤保险问题上的差别, 规定用工单位的所有劳动者都有权享受工伤保险待遇, 体现了法治社会的理性精神。

  2. 解决了工伤保险费的缴纳主体问题

  《工伤保险条例》规定了用人单位应当按时缴纳工伤保险费, 职工个人不缴纳工伤保险费。工伤保险费用由雇主方承担, 这是世界通行的做法, 它将过去由工人承担的事故后果转为由雇主方承担。工伤保险与养老、医疗、失业保险的不同之处, 在于后者强调雇主、雇员双方共同分担劳动风险, 由双方缴纳社会保险费用, 而工伤保险则由雇主方单独缴纳保险费用。

  3. 解决了工伤保险基金的来源和安全性问题

  《工伤保险条例》规定, 工伤保险基金由用人单位缴纳的工伤保险费、工伤保险基金的利息和依法纳入工伤保险基金的其他资金构成。工伤保险基金存入社会保障基金财政专户,用于工伤保险待遇、劳动能力鉴定以及法律、法规规定的用于工伤保险的其他费用的支付。

  任何单位或者个人不得将工伤保险基金用于投资运营、兴建或者改建办公场所、发放奖金,或者挪作其他用途。此外, 对于提供虚假工伤诊断证明, 规定了严厉的处罚, 最高可罚款1万元; 对于骗取工伤保险待遇、骗取工伤保险基金支出的, 规定了明确的法律责任; 对于用人单位瞒报工资总额或者职工人数的, 规定由劳动保障行政部门责令改正, 并处瞒报工资数额1 倍以上3 倍以下的罚款。这些具体规定从根本上保证了劳动者权益, 解决了工伤保险基金的来源和安全性问题。

  4. 进一步明确了工伤认定的标准

  《工伤保险条例》强调了工伤认定的标准是“因为工作” 所受到的伤害和职业病, 具体规定职工在上下班途中受到的机动车事故伤害, 应当认定为工伤。有其他六种情形之一的,也应当认定为工伤: 在工作时间和工作场所内, 因工作原因受到事故伤害的; 工作时间前后在工作场所内, 从事与工作有关的预备性或者收尾性工作受到事故伤害的; 在工作时间和工作场所内, 因履行工作职责受到暴力等意外伤害的; 患职业病的; 因公外出期间, 由于工作原因受到伤害或者发生事故下落不明的; 法律、行政法规规定应当认定为工伤的其他情形。

  此外, 条例还规定, 职工有下列情形之一的视同工伤: 在工作时间和工作岗位, 突发疾病死亡或者在48 小时内经抢救无效死亡的; 在抢险救灾等维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的; 职工原在军队服役, 因战、因公负伤致残, 已取得革命伤残军人证, 到用人单位后旧伤复发的。但劳动者因为犯罪或违反治安管理伤亡, 醉酒导致伤亡, 自残或自杀等, 则不属于工伤保险的保护范围。并规定伤残认定申请由用人单位提出。

  5. 在工伤鉴定方面, 引入了医疗卫生专家参与劳动能力鉴定的制度《工伤保险条例》规定, 国务院劳动保障行政部门负责全国工伤保险工作。县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。劳动保障行政部门受理工伤认定申请后, 根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实, 用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。劳动保障行政部门工作人员与工伤认定申请人有利害关系的, 应当回避。《工伤保险条例》规定, 劳动能力鉴定委员会建立医疗卫生专家库。

  列入专家库的医疗卫生专业技术人员应当具有医疗卫生高级专业技术职务任职资格, 掌握劳动能力鉴定的相关知识, 具有良好的职业道德。这一规定, 对于确保工伤鉴定的权威和中立具有重要意义。

  6. 在工伤争议处理制度中, 规定了用人单位的举证责任《工伤保险条例》规定, 职工或者其直系亲属认为是工伤, 用人单位不认为是工伤的,由用人单位承担不构成工伤的举证责任, 而不是由劳动者承担构成工伤的举证责任。过去出现工伤, 劳动者及其家属要么自认倒霉, 要么就一趟趟奔波在取证、申诉之路上。由于各种因素限制, 劳动者往往举证非常困难, 导致大量的工伤争议积压在行政部门, 久拖不决。新的工伤保险法规规定, 职工或者其直系亲属认为是工伤, 而用人单位又不认为是工伤的, 也就是出现工伤争议后, 将由用人单位承担举证责任, 即由用人单位收集各种相关证明, 来证明不认为是工伤的主张成立。这一规定, 对于受伤的劳动者来说无疑是一个福音。同时, 明确企业举证责任, 也有利于提高工伤争议处理的效率。

  7. 理顺了工伤保险关系, 划分了工伤保险责任新的工伤保险法规, 对于企业破产、无照经营, 借调职工等特殊情况下工伤保险关系的认定, 工伤保险责任的划分作出了明确规定, 为处理工伤保险争议提供了法律标准。《工伤保险条例》规定, 用人单位分立、合并、转让的, 承继单位应当承担原用人单位的工伤保险责任。企业实行承包经营的, 工伤保险责任由职工劳动关系所在单位承担; 职工被借调期间受到工伤事故伤害的, 由原用人单位承担工伤保险责任, 但原用人单位与借调单位可以约定补偿办法。企业破产的, 在破产清算时优先拨付依法应由单位支付的工伤保险待遇费用。无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位的职工受到事故伤害或者患职业病的, 由该单位向伤残职工或者死亡职工的直系亲属给予一次性赔偿, 赔偿标准不得低于本条例规定的工伤保险待遇。

  8. 对工伤职工劳动关系的终止问题做出了新规定目前, 由于工伤保险和残疾人康复就业制度尚未建立和完善, 职工一旦出现工伤并被确认部分丧失劳动能力, 即使劳动合同期限届满, 用人单位也不得终止其劳动合同, 并须按照国家有关规定为伤残职工提供医疗待遇。由于缺乏合理、完善的工伤赔偿、补偿机制, 现行工伤处理方法强调用人单位要与工伤职工保持劳动关系, 这种捆绑式的规定不符合客观规律, 在实践中也出现了许多问题。新的工伤保险法规根据职工伤残等级, 确定了不同的处理方法。职工因工伤残被鉴定为一级至四级伤残的, 保留劳动关系, 退出工作岗位, 享受工伤保险待遇。因工致残被鉴定为五级、六级伤残的, 保留与用人单位的劳动关系, 由用人单位安排适当工作。难以安排工作的, 由用人单位按月发给伤残津贴。经工伤职工本人提出, 该职工可以与用人单位解除或者终止劳动关系, 由用人单位支付一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金。因工致残被鉴定为七级至十级伤残的, 劳动合同期满终止, 或者职工本人提出解除劳动合同的, 由用人单位支付一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金。

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