工伤保险在社会保险体系中的地位(三)

  四、在我国加快工伤保险改革的迫切性

  在中国, 社会保险制度体系包括五方面项目, 即养老保险、医疗、工伤保险、失业保险和生育保险。其中工伤保险是最为基本和重要的内容方面, 也是新中国建立之后颁布的第一部社会保险方面的重要法规《中华人民共和国劳动保险条例》最早作出规定的四项社会保险项目之一。20 世纪60 年代以来, 劳动保险制度随着中国经济格局的变化, 逐步演变为只在国有企业及集体企业中实行。20 世纪70 年代以后, 劳动保险基金被取消, 包括工伤保险待遇在内的各项劳动保险费用由企业直接支付。这些做法都不适应在市场经济下, 企业作为独立的经济法人自主经营、自负盈亏, 以及多元化经济发展的现实。

  进入20 世纪80 年代以来, 中国城市经济体制改革发展迅速。相比较, 养老保险、失业保险、医疗保险等项改革发展迅速。然而中国当前对于工伤保险, 相对于养老、医疗及失业保险而言, 政府及社会各方面都重视不足。工伤保险与其他社会保险项目相比, 起步和全面推进都较晚。从世界许多国家, 一般都首先从建立工伤保险制度着手, 继而逐渐发展社会保险体系的规律来看, 中国的工伤保险发展是滞后的。然而, 危机与挑战并存。中国的工伤保险制度目前正处在一个新的起点阶段。

  1994 年7 月, 《中华人民共和国劳动法》颁布。其中的第73 条规定: “劳动者在下列情况下, 依法享受社会保险待遇: ??因工伤残或者患职业病”。这可以认定为实行新的社会保险意义上的工伤保险的法律依据。在此前后, 工伤保险改革以试点方式起步。1993 年以来发展很快。实行新的待遇标准并加入工伤保险社会统筹的人数, 1993 年为1 100 万人,1994 年为1 800万人, 1995 年为2 600万人, 1996 年为3 100万人。到1999 年底, 全国有26个大中城市和1 713个市县建立基金, 4 000多万职工进入社会化工伤保险的保障范围。与沿海改革开放、快速发展市场经济相适应, 在广东省, 有830 万人参加工伤保险。包括国有、集体等各种所有制用人单位, 包括外商投资企业, 及至乡镇企业的工人也参加进来, 参加工伤保险的人数超过了养老保险及失业保险。海南省工伤保险实现96% 的参保率。在内地,江西、浙江、江苏、山东省, 以及宁夏回族自治区也发展较快。江西实现了地市级统筹。

  由于中国在工伤保险方面的立法及执行力度不足, 改革中还存在着很多问题。一是范围狭窄。尽管改革参加人数逐年增长, 但社会化基金所覆盖的范围仅为职工的39% 左右。由社会建立的工伤保险基金支付待遇的, 大体仅占当年发生工伤人员的15%。而且是由工伤保险机构和企业负担。其余仍由企业负担。在现有职业病患者中, 90%左右的人未由工伤保险基金承担责任。二是基金调剂不足。一般在市县一级建立基金, 制度的保障力有限。有的省社会化程度高一些, 如广东、广西、福建等地建立了省级调剂金。另外, 即使是建立了工伤保险基金的地方, 支付的工伤保险待遇, 包括工伤医疗费用, 也是由工伤保险管理机构和企业共同负担。三是制度不规范。目前中国没有社会保险法, 也没有一部独立的工伤保险法律。全国仅海南省于1993 年12 月由省人大审议通过《海南经济特区城镇从业人员工伤保险条例》, 并在1994 年1 月在海南全省推行工伤保险。广东省于1998 年9 月由地方人大立法,颁布的《广东省社会工伤保险条例》于同年11 月1 日开始实行。而其他地区多以政府部门的规定或规章实施。工伤保险方面, 立法的规格低, 无法可依, 待遇全国不统一, 纠纷较多。在中国, 目前存在一方面劳动标准低, 缺乏强制性, 对劳动者的社会保障基本权利保障不足, 另一方面工伤医疗费用难以控制, 浪费现象十分严重的矛盾。

  当前在中国, 实行社会保险改革的形势非常严峻。在经济不够发达的条件下, 要规定适度的劳动标准、社会保险标准和广泛的劳动保护范围、社会保险范围, 都具有较大的难度。

  然而, 资源及财力的不足与经济体制改革和市场经济发展所带来的社会保险的需求与费用膨胀, 两者之间的矛盾已经到了非明确提出解决办法不可的地步, 工伤保险改革的外部环境尤为严峻。尽管中国年度工伤死亡事故的数字在下降, 但数字仍很庞大, 而且从死亡与负伤人数比例数字不正常看, 显然有严重的漏报工伤事故现象。据有关资料, 1949 年至1989 年,中国县以上企业工伤死亡人数达33. 8 万人, 累计重伤职工58. 6 万人。职业病人数, 1949年至1991 年, 全国仅县及县以上全民和大集体企业仅尘肺患者达47 万多人, 疑似尘肺病人50 多万人, 其中死亡达9 万多人, 占世界第1 位。1980 年以来, 随着工业化程度提高和工业发展速度加快, 因工死亡人数逐年增加。1991 年, 全国仅矿山企业因工死亡、重伤达12 000多人。近年来, 每年新发生职业病约3 万例左右, 即1980 年以来又有新的职业病患者约60 万人。在我国, 平均约每800 人中就有1 个因工致残或患职业病人员。而其他养老、失业、医疗、生育保险等多数情况下没有对劳动者的自身劳动能力造成非自然性的严重损伤。据中国国内有关方面预测, 进入21 世纪以后, 被确诊和可疑尘肺病患者将超出80 万人。特别在中国改革开放, 以及伴随市场经济所必然加速的工业化进程中, 对外商投资企业, 以及私营企业和乡镇企业, 加强劳动者权益保障, 严格职业安全管理刻不容缓。

  目前的工伤保险未完全社会化, 这产生了不少社会问题。一是未建立基金, 由各企业自己负担工伤费用。一旦发生大的工伤, 导致企业破产, 工伤人员生活也就无保障; 二是未实行社会化管理, 企业处理“ 闹工伤” 往往花费很大的精力。开展工伤保险改革, 有利于保障工伤人员基本生活和均衡企业负担, 实行差别费率也有利于促进安全生产。但由于种种原因, 工伤保险没有受到应有的重视, 这项改革进展较慢。从外部环境上看, 当前在国有企业改革及资产重组中, 企业普遍面临经济困难, 加上职工自身及企业领导的工伤保险及社会保险意识不强, 有的省工伤保险基金收缴率达不到80% , 历年工伤保险基金欠交达数千万元。

  特别是现有工伤人员较多的地方, 如矿山、冶金企业较集中的地区, 改革起步非常艰难。因为新制度在新老工伤人员的待遇处理问题上有较大的难度。许多私营企业未参加工伤保险社会统筹。

  从中国的现状及未来趋势看, 严重的工伤与职业病环境, 要求必须大力加强工伤保险改革力度。实践证明, 实行工伤保险有利于工伤事故的预防。在中国实行了工伤保险改革的地方, 工伤事故率普遍有所下降。如海南省, 在实行工伤保险改革之后, 工伤事故率逐年下降。工伤事故人数1995 年比1994 年下降12. 6% , 1996 年比1995 年下降14. 1% , 1997 年比1996 年下降16. 1%。其中重大事故发生率三年来分别下降19. 6%、13. 2%、22. 8%。大连、南昌、成都等地在实行工伤保险改革后, 也出现了事故被控制或下降的态势。最近, 国际社会保障协会职业风险预防常设委员会提出了这一思想———“ 注重预防是实现积极的社会政策的核心”。根据这一机构提供的数据, 全世界每3 分钟就有1 人死于工伤事故或职业病,每1 秒钟内起码有4 人在工作中受到伤害。为避免工伤事故对人类生活及社会经济造成的损害, 工伤保险和事业预防起着越来越重要的作用。这一机构提出工伤预防、工伤康复与工伤赔付必须紧密联系。因此, 工伤保险在整个社会保险体系中具有非常重要的意义。

  中国经济增长的势头还将保持, 必须下大力气推广包括工伤保险改革在内的各种有利于安全生产的措施, 否则一旦发生大的事故而又处理不当, 有可能形成区域性突发事件, 造成一定范围内不利社会安定的局面, 获得的经济效益远不能弥补由于伤残和职业病人数的增长而长时期内损失的社会效益。特别在沿海开放地区要尽快建立工伤保险, 否则外商赚了钱,却留给当地许多由于工伤和职业病伤害所产生的社会问题。有关工伤问题的披露时有见报,同我国的大国地位极不相称。尽管各国在历史上工业化初期也曾有过工伤事故较多的阶段,但中国在拥有庞大人口( 近世界人口的1/ 5) 的同时, 工伤事故数字庞大, 其造成的沉重社会负担及长远影响, 是任何其他国家都无法比拟的。工业伤害方面的突发事件与严重后果,对于改革所必需的社会安定与正常的生产运行与生活环境都造成威胁。特别是在我国社会主义初级阶段, 严峻的工业事故现状与潜在趋势, 当前严重的环境污染与安全卫生管理基础力量不足, 以及由于就业队伍变化而对基本劳动权益保障不足, 这一切使得工伤保险理应受到各方面进一步的重视与支持。在中国争取进入WTO 的过程中, 劳动标准、劳动条件和劳动保护等有关问题已成为世界关注的方面。总之, 工伤保险应尽快被列入国家重要议事日程,从而走出困境, 打开局面, 步入新的发展阶段。

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