工伤保险在社会保险体系中的地位(二)

  二、工伤保险的类型与基本原则

  世界第一部工伤保险法即1884 年德国工伤保险法, 从其诞生之日便与一般保险业所经营的伤害保险完全不同, 工伤保险被列入社会政策的内容。一般保险业在产生时间上早于社会保险, 其以保险为经营和获利手段, 没有任何社会政策的色彩。而被保险人购买保险的行为类似于购买其他商品, 属于经济活动的范畴, 为自愿购买。正是由于工人生活境遇悲惨,没有经济能力为自己的人身安全购买保险, 一般保险不能解决由工业伤害而产生的社会问题, 才有工伤保险的产生和发展。

  国际上, 工伤保险有两种制度类型。多数实行工伤保险制度的国家, 建立由政府统一管理的工伤保险基金, 也有的国家由社会公共机构(如德国的同业公会) 对工伤保险统一管理。其工伤保险基金或者单独建立, 或者属于社会保险共同基金。这一类型为实行工伤保险制度的主体, 属于完全意义上的社会保险制度。少数国家实行由政府立法强制雇主为工人购买伤害保险的办法, 雇主必须交费但可以自行挑选某一保险公司提供的保险服务, 这被称为“雇主责任保险”, 属于私营或半私营管理的不完全意义的社会保险初级类型。个别国家工伤保险和雇主责任制两种形式并存。

  在这两种类型的选取上, 一直存在不同争论。如德国在1884 年酝酿工伤保险法案之初,就曾经在是否由一般保险业经营的问题上进行过激烈的讨论。近年来, 一些国家在工伤保险改革的讨论中也有过将工伤保险转移给一般保险公司, 用一般保险的办法管理的意见, 然而被多数意见所否定。这主要涉及到对保费确定和事故预防两个方面的分析。一般保险由于市场竞争决定其不得不遵循效益原则, 往往在保费收入与支付之间有巨大的差额, 因为保险公司必须对风险发生设定在最大的可能, 必须保障有能力赔付, 而且必须赚取利润。如我国香港地区实行雇主责任保险, 每年的保费额高达22 亿港元, 赔付仅为7 亿港元。这意味着投保人要付出很高的价钱来得到保险的权利。而所有的被保险人都争取最低的保险费投保, 但实际风险较高。若某个保险公司将保费压低, 在发生工伤风险时, 没有得到足够的赔付, 也不足以解决问题。而公共管理的工伤保险基金要求企业只负担实际发生的费用, 法律禁止工伤保险机构有任何营利行为。而且更重要的是一般保险不具备事故预防功能, 保险公司不可能对企业安全生产进行监督和采取事故预防措施及组织工伤人员的康复工作。

  由于工伤保险在世界上发展比较早, 从理论上和实行办法上都比较成熟。因此尽管有种种争论, 而关于工伤保险的一些基本原则, 已经取得基本共识:

  一是工伤保险的强制性。由工伤保险所针对的危害严重的劳动风险所决定, 工伤保险必须具备高度的强制性。工伤保险从其前身即雇主责任制起, 国家就以立法形式强制雇主必须对雇员的工伤事故负责。雇主负责工人因工伤害的赔偿已经成为社会的共同意识。许多国家要求企业即使是小企业也要在人们经常过往和容易看到的地方张贴本企业参加工伤保险或雇主责任险的通知, 便于工人和工会组织监督。笔者曾经在不少国家看到过此类张贴通告。

  二是支付工伤待遇的费用由雇主一方负担, 成为世界通行做法。无论是在实行工伤保险方式还是实行雇主责任制的国家或地区, 除极个别国家以外, 与其他养老保险和医疗保险(多数国家要求个人缴费) 、失业保险( 半数国家要求个人缴费) 不同, 赔付工伤待遇所需的费用全部由雇主一方负担, 工人个人和国家都不负担费用。工伤保险法律将过去由工人方面承担事故后果, 转移向由雇主方面承担。这有别于其他社会保险的项目强调雇主、雇员双方分担劳动风险, 由双方缴纳费用的做法。

  三是无责任补偿原则。工伤保险法律基于与民法不同的原则, 即“ 不以追究事故责任确定赔付”。其含义为, 在工伤赔付上, 无须再追究是雇主还是雇员方面的过错, 而是以是否发生在就业过程中为确定工伤赔付范围的划定标准。工伤保险更强调雇主的责任。在工伤保险制度建立之后, 工伤事故和处理过程脱离了过去的民法或合同法受理的过程。发生事故和处理事故是现实问题, 而不是找到谁来诉讼。雇主必须对生产过程中发生的事故造成的损失承担责任。但雇主的责任不是以企业主个人承担民事责任的形式来体现, 而是由社会互济方式来承担。由于依照无责任补偿原则, 不追究工人或企业主任何一方的责任, 保护了工人的利益, 雇主也不被起诉, 不损害已有的劳动关系。

  这时特别需要提到的是, 国外在工伤保险方面较多地使用“雇主责任” 和“ 无过失原则” 这两个词, 中文为英文直译。但不能从“ 雇主责任” 字面上理解为工伤待遇是雇主直接负责给付待遇的做法, 而相反工伤保险具有更突出的强制性和互济性, 雇主以缴费或投保伤害保险形式承担责任, 在全社会分散工伤风险。也不能将“ 无过失” 理解为是能否得到工伤保险待遇的一个标准, 而相反是“ 不论过去”、“不以有无过去” 来判定, 必须进行工伤赔付。

  四是工伤保险与事故预防和工伤康复相结合。工伤保险制度自身设计应当有利于事故预防及工伤康复。有多种手段:

  1. 费率设定与行业或职业的风险程度高, 如煤炭等行业工伤发生率频繁; 有些行业为中等风险程度; 有些行业工伤事故率则不那么频繁甚至没有什么工伤事故和职业病。最终行业的风险程度应当体现在成本中, 使得社会承认该行业或职业工伤风险和总体水平, 在产品的销售定价时计入工伤赔付和事故预防需用的资金投入。企业在同等风险水平上进行互济具有特定意义上的公平。工伤保险的差别费率有别于其他养老、医疗、失业保险等一般实行的同一费率。

  关于浮动费率: 在差别费率基础上, 对各企业的费率再行调整。处在同一风险等级的企业由于浮动费率而缴费不同。根据每个企业每年的实际事故发生率及事故严重程度( 可扣除非自然力所能控制的事件和由于不属于公司的原因造成的事故, 上下班交通事故亦可不计入在内) , 对企业事故发生率和事故损失价值不同的企业扣减或增收保险费。这样, 事故预防措施的成功与否直接体现在缴费上, 对于企业积极预防事故是一个直接的经济刺激。

  2. 工伤保险管理机构直接设置安全培训及研究、技术监督及咨询、工伤医疗、工伤康复及转业培训部门。所有用来减少工伤事故发生的措施都同时作为减少工伤保险费用支出的手段。使用少量工伤保险积累金支持用于发展包括上述工伤保险事业体系建设的启动资金,而上述工伤保险事业的所有方面发展都同时有利于从长期上和总体上减少工伤保险费用支出。

  五是工伤保险待遇优于其他养老、医疗、失业保险待遇。工伤待遇包括工伤医疗如医药、诊治、手术费用和工伤生活待遇, 如长期生活费补贴、工伤残疾补助金、遗属抚恤金,以及工伤康复和转业培训费用等。其中工伤保险的长期生活津贴与一次性补偿相结合的办法是其他养老、医疗、失业保险一般没有的内容。

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