我国工伤保险现况及其对策(二)

  二、我国工伤保险存在的问题及对策分析

  1. 我国工伤保险存在的问题

  我国是一个工伤事故发生频繁、职业病危害严重的国家。据最新统计, 仅1998 年全国工矿企业发生工伤事故15 372起, 死亡14 660人。最近, 各种事故发生呈显著上升趋势, 已引起国务院及相关部门的高度重视。在职业病方面, 全国实际接触粉尘、毒物和噪声等职业危害的职工有2 500万人以上, 到1998 年底, 全国累计尘肺病患者已达542 041人, 累计死亡127 147人, 近几年尘肺发病也呈升势, 仅1998 年就发生尘肺患者8 285人。目前, 我国工伤死亡及尘肺发病率均为世界之首, 每年工伤及职业病造成的经济损失约400 亿元, 这不仅严重影响了工人的安全和健康, 也严重阻碍了我国经济体制改革的顺利进行。建国五十年来, 我国政府和企业每年都要花费较大的资金投入到发展工伤保险事业, 然而由于政治制度、经济制度、经济基础、文化背景、社会习惯的差异, 与发达国家相比, 我国的工伤保险无论在覆盖范围、费率机制、补偿水平、资金筹集、管理制度、职业康复、工伤预防等方面均存在不少的差距和问题。

  (1 ) 从覆盖面上看, 自1998 年底, 全国有28 个省/ 自治区的1 700多个市县进行了工伤保险制度改革, 参保职工3 700多万人, 分别占全国县市和职工人数的80%和27% , 远未覆盖所有城镇企业及其职工, 尚未包括乡镇企业、城镇集体企业和私营企业, 以及未纳入社会统筹保险的国有大型企业, 这与我国目前生机勃勃的现代化建设和改革开放不相适应, 是严重滞后于工业化发展需要的社会保险项目。

  (2 ) 从费率机制上看, 缺乏科学完善的费率系统, 各省市制定的费率档次普遍存在少而粗的问题, 全国仅大连市实行的是19 个费率档次, 其他省、市都没有超过8 个档次, 如广东、福建、甘肃只分3 档; 海南、广西、安徽、江西分4 档; 陕西、云南、浙江分7 档, 因此, 达不到费率与风险相关联的目的, 其促进工伤预防的效能未能得以充分发挥。

  (3 ) 从补偿水平上看, 由于《企业职工工伤保险试行办法》规定工伤职工治疗工伤或职业病实行实报实销的医疗待遇, 因而出现了工伤医疗费用支出过高而各项保险待遇支出偏低这一问题, 对此若听之任之, 很可能造成工伤保险基金收支失衡。据初步统计, 许多地方的工伤医疗费用支出占工伤总支出的一半以上, 有的甚至超过60%。而且工伤补偿费用因地区、行业、企业的不同存在着较大的差异, 工人的合法权益在部分地区未得到有效保护。

  (4 ) 从资金筹集上看, 尚未建立规范、科学的收缴制度, 粗放式的收缴方法造成的“ 以支定收” 的原则没有落到实处。有的地方企业不能按期足额缴纳工伤保险费, 而有的地方又存在基金结余过多现象, 究其原因在于缺乏健全而完善的费率机制, 缺乏强制性的管理, 它直接影响了工伤基金的收缴和支付。

  (5 ) 从管理制度上看, 各地区从事工伤保险的人员过少, 素质上良莠不齐, 导致工伤保险工作管理粗糙, 系统性、连续性差。由于认识上的差距, 各地在费率水平、资金收缴、企业参保率、管理力度上也都存在着较大的距离, 造成工伤保险科学、规范的管理难以落实。

  而且, 国内的工伤保险是政府机构管、办一体, 这与一些发达国家和地区的雇主责任制所奉行的管、办分离的原则, 即政府只承担依法管理与监督的职责, 商业保险公司承担着经办的职责相比, 缺乏有效的灵活性, 也缺乏相应的竞争与监督机制。

  (6 ) 从职业康复和工伤预防上看, 我国现行的工伤保险制度只偏重于待遇的处理, 对预防与康复没有做出特别的必要的要求, 康复方面也只提出了安置假肢、义眼、镶牙和配置代步车等规定, 工伤保险机构对工伤的预防尚未给予足够的重视, 这与国际上较为通行的预防、赔偿、康复相结合的现代工伤保险模式存在着一定的差距。

  (7 ) 在职业病方面, 由于少数外资企业危害因素的转嫁和一些合资、乡镇及私营企业对职业危害的疏忽管理, 职业病的发生呈上升趋势, 在个别企业, 职工的合法权益难以得到有效保障。而且随着新一轮经济革命的到来, 工业更加细化, 并出现了许多新的职业种类, 也带来了新的职业性伤害, 这对于维护工人权益、为工人提供保障的工伤保险来说也是一个值得关注的问题。

  2. 对策分析

  我国是一个工业化、现代化起步较晚的国家, 人口众多, 地区经济发展极不平衡, 面对世界经济的挑战和中国加入WTO 的要求迫切需要建立一个统一的、规范的、科学的、具有强制性的工伤保险制度, 以适应未来社会可持续发展的需要。而我国的工伤保险改革尚在起步阶段, 与具有百年工伤保险发展历史的发达国家相比, 还有许多问题亟待解决。结合自身国情, 应从以下几个方面加以考虑。

  (1 ) 建立科学有效的费率机制。不同的行业、企业因生产性质、生产条件、管理水平、重视程度等的不同, 其工伤事故发生频率、严重程度以及经济损失存在着较大的差别, 应在不同行业之间实行差别费率( 即按照企业发生伤亡事故和职业病风险的不同, 规定不同的缴费标准) , 高风险的、工伤事故发生较多的企业费率相应提高, 低风险的、事故少的企业费率降低。全球164 个实行工伤保险的国家中, 约有41% 的国家采用差别费率制。有关资料表明, 许多国家通过实行差别费率机制, 有效地遏制了工伤事故的发生。如日本在1947 年实行差别费率, 1951 年事故率比上年下降12% , 1952 年又比上年下降15% , 1953 年再下降4%。德国实行差别费率, 在最近的20 年里工伤死亡人数减少2/ 3。这样既保证了公平,又能鼓励雇主采取保障工人安全的措施, 达到了工伤保险的目的。此外, 同一企业在不同的年度, 由于采取不同的预防措施, 工伤事故频率、严重程度及经济损失也会有所不同。应随工伤事故的变化情况实行浮动费率( 根据企业上年度发生事故的情况, 重新调整下年度的缴费标准, 这样更易看到企业长期在工伤预防方面的效果, 对企业更具激励性) , 奖励那些在消除职业病、工伤事故及隐患方面成绩显著的企业, 惩罚那些职业病和工伤事故频频上升的企业。这样, 既体现了工伤保险的保障性又体现了其差别性。

  (2 ) 加强工伤保险的制度管理。制度管理是做好工伤保险工作的保证。首先应加强对工伤和职业病定点医院的管理, 建立对医院的制约机制。政府有关部门和工伤保险机构要定期对指定医院进行评估和资格认证, 对不能通过认证者, 取消其指定医院的资格。其次工伤保险机构应配备称职的专业技术人员, 尽量将具有医学背景的专业人员充实到工伤保险机构中来, 发挥其专业优势, 对入院、治疗、用药、检查、转院及出院严格把关, 既保证工伤职工正常的医疗需求, 又能控制过度浪费。除此之外, 还应加强对工伤保险经办机构的监督管理, 使其制定严格的科学的工伤管理办法、管理程序和管理措施, 提高工伤保险人员的业务素质和职业道德水平。

  (3 ) 重视职业康复工作。职业康复是现代工伤保险的重要一环, 一方面可以为工伤残疾职工恢复劳动和生活能力创造条件, 另一方面可以减少企业和社会的工伤保险费用支出。在国家劳动部266 号文件的第六章第四十二、四十三条中就明确规定有条件的地区可以逐步兴办工伤职业康复事业, 建立工伤康复中心, 帮助工伤残疾人员恢复或者补偿功能, 所需资金、费用可以在工伤保险基金的职业康复费用中支付。大连市在《城镇企业职工工伤保险规定》中也提到要按工伤保险费总额的2%提取康复事业发展费, 这充分说明了政府对职业康复的重视。虽然我国的工伤保险事业起步较晚, 但是我们可以充分利用现有条件, 借鉴发达国家把工伤保险与工伤预防、职业康复一体化的经验, 通过工伤保险机构拨付的资金, 与相关医院, 如职业病院、疗养院等联合或兴办专门的职业康复中心来开展此项工作, 争取在职业康复方面与国际同步。

  (4 ) 加强工伤保险与工伤预防相结合。早在工伤保险发展初期, 有的国家就开始了与工伤预防相结合方面的探索, 并且由于工伤预防工作较事后补偿更具积极意义, 社会形象也好, 工伤保险机构因此乐此不疲。如法国的社会保障机构除负责工伤补偿事务外, 还建立专门的工伤预防基金和专职的安全监察员, 雇主缴纳工资总额的15%建立工伤预防基金, 主要用于为企业提供安全方面的咨询, 提供安全技术和安全专家, 监督实施安全条例和工伤统计分析等工作。德国的工伤保险机构也有一支安全监察队伍, 经常检查企业是否遵守了安全规程等。另外有许多国家工伤保险机构都提供资金, 支持工伤及工伤预防技术的科研工作,如德国工伤保险机构建立职业安全卫生研究所, 专门从事工伤预防科研工作。在我国, 工伤保险机构目前尚无专职的安全监察队伍, 也没有类似的从事工伤预防工作的人员, 但是配备这样的人员, 督促企业执行安全生产法律法规, 并向企业提出消除不安全隐患的建议, 是工伤保险发展到一定阶段的必然要求。现阶段, 工伤保险机构可利用资金优势与安全卫生检测监察机构或其他具备条件的中介机构合作, 开展工伤预防工作。同时, 工伤保险机构也要提取一定的基金用于安全知识的宣传普及和预防科研工作, 防止由于无知或蛮干造成的事故。

  总之, 工伤保险与工伤预防相结合是工伤保险事业发展的趋势, 工伤保险机构要有长远的计划, 舍得投资, 逐步配备专业人员, 积极开展工伤预防及科研工作。只有工伤预防工作做好了, 才能更有效地保障职工的安全和健康, 发挥工伤保险应有的作用。

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