关于完善工伤保险与事故预防机制的设想(一)

  一、我国工伤保险的现状

  工伤保险作为安全生产工作的三大支柱( 立法、监察和工伤保险) 之一, 在事故预防、医疗康复、工伤赔付方面发挥了不可替代的作用。工伤保险的事故预防机制通过收与支两个方面来实现, 前者通过调整企业缴纳保险金的差别费率与浮动费率, 激励和督促企业从自身经济效益上考虑必须改善安全生产状况, 减少工伤事故和职业危害的发生; 后者则是从保险基金中划拨出一定比例的经费专门用于工伤事故与职业危害的预防, 包括安全技术服务、培训和宣传教育等。

  我国1996 年由原劳动部颁布了《企业职工工伤保险试行办法》, 确立了“ 以支定收, 收支平衡, 行业差别, 费率浮动” 的工伤保险基金筹集原则, 实行按地市级在劳动部门统筹,集中调剂和使用。目前, 除上海等极少省市以外, 其余各省、市均开展了工伤保险工作。到2002 年初, 全国已有4 300 万城镇职工参加了工伤保险, 全国工伤保险平均费率为工资总额0. 8% , 年统筹基金达20 亿元左右。

  我国工伤保险起步时间晚, 工伤保险覆盖率较低, 全国工伤保险的职工参保率还不到30% , 尤其是我国工伤保险在发挥工伤事故预防作用方面还存在很大差距, 其问题主要表现在:

  1. 现行工伤保险体系“重赔付、轻预防”, 即侧重于工伤的赔付、医疗和康复, 其工作仅限于很初级阶段, 还没有建立有效的预防工作机制和途径; 仅江西、四川等少数几个省按基金征缴额5%左右用于安全技术服务培训, 大多数省份没有开展工伤预防工作;2. 国家工伤保险与安全生产管理工作分属劳动部和国家安全生产监督管理局两个部门,职能既分离又交叉, 不利协调;

  3. 工伤保险基金预防支出不足和赔付标准偏低, 造成资金大量节余;4. 煤炭、化工等高风险行业上缴工伤保险统筹金费率与其他行业差别较小, 风险成本较低, 不利于产生激励机制。

  我国工伤社会保险实行的是满足工伤职工基本生活保障的低费率制, 且只规定了基本的待遇项目和标准, 不少工伤职工由于工伤赔付额偏低, 造成生活困难; 同时, 值得重视的是, 尽管我国提取工伤保险费水平偏低, 但基金每年积累结余却很高, 2001 年工伤保险累计结余高达50 多亿元。一方面我国企业安全资金投入缺口很大, 重、特大事故频繁发生,另一方面, 工伤保险结余却如此之高, 显然工伤保险制度对预防事故的作用还远远不够, 更体现不出统筹基金、共担风险的工伤保险原则, 许多高危行业或事故频率高的企业被“ 工伤保险” 拒于门外, 如煤矿、运输、建筑等行业。由于事故频繁发生, 甚至特、重大事故屡屡发生在这些高风险行业, 其职工的合法权益得不到保证, 也严重制约着企业的经营和发展。

  尤其是在煤矿行业, 实际上煤矿企业基本上就被从社会保险统筹制度中排除出来, 在企业发生工伤事故时, 只能由企业按规定赔偿支付。

  基于我国安全生产形势与工伤保险的实际情况并借鉴国外经验, 迫切需要对我国现行的工伤保险体制, 尤其是在高风险行业, 进行完善或进行必要的补充, 以充分发挥工伤保险的事故预防作用、保障职工的合理工伤待遇, 这对建立适合我国社会主义市场经济的安全生产工作长效机制具有非常积极的意义。

  二、国外有关工伤保险现状

  工伤保险是工业化发展的直接产物, 也是现代社会保险制度的重要内容, 据了解, 在全球有172 个国家建立了不同形式的社会保障制度。其中, 建立工伤保险项目的有164 个国家, 占95%以上。各国工伤保险的主要模式有雇主责任保险、工伤社会保险、以及雇主责任保险同工伤社会保险并存等。国外工伤保险的体制大概有以下几种:

  一是实行社会保险制度的国家, 其中可分为三种类型:

  (1 ) 工伤保险独立于社会保险制度以外, 保险机构在管理基金方面有自主权的国家, 如德国、日本及泰国等。德国是由工伤保险同业公会来实施, 日本则是由劳动卫生社会福利省的劳动基准局实施工伤保险补偿法。

  (2 ) 工伤保险虽独立于社会保障制度之外, 但受同一政府机构的行政管理, 如奥地利、法国和菲律宾等。

  (3 ) 工伤保险及其他意外事故包括在整个社会保险制度之中, 如阿尔及利亚、巴拿马、哥伦比亚及英国等。

  二是实行雇主责任保险制度的国家, 投保的性质以商业保险为主, 分为下列三种类型:

  (1 ) 没有法律规定要求, 雇主自愿参加保险, 如阿根廷、印度、巴基斯坦、斯里兰卡和缅甸等。

  (2 ) 相关法律规定对某些危险性较大的职业, 雇主必须向商业保险公司投保的国家, 如马来西亚、乌拉圭、萨尔瓦多和哥斯达黎加等。

  (3 ) 相关法律规定所有雇主必须缴纳保险费的国家, 如意大利、澳大利亚、芬兰及新加坡等。

  三是两种兼而有之的国家, 如美国50 个州中, 有3 个州采取社会保险模式, 4 个州采取工伤社会保险与商业保险并存的模式, 其余的州采取的是由政府制定补偿标准, 商业保险承保的模式。在很多发展中国家, 雇主责任保险制度和社会保险制度并存。

  近年来, 由雇主支付或提供一定的待遇, 在一些国家得到了恢复, 并将这些待遇作为法定待遇的补充, 如德国和俄罗斯等。

  值得注意的是, 很多国家将工伤保险与事故预防紧密结合起来, 总体可归纳为两大类型:

  一是在工伤保险中强调事故预防, 使事故预防成为工伤保险的首要任务, 例如, 在德国, 工伤保险的首要任务是预防为主, 其次是医疗康复、赔偿。德国工伤保险同业公会每年从工伤保险基金中提取大约15%的资金, 用于开展事故预防工作。其2000 年用于事故预防的经费达15 亿马克。

  二是设立专门的事故预防基金, 如法国的社会保障机构建立专门的工伤预防基金。雇主缴纳工资总额的1. 5% , 以及对那些不遵守职业安全规定的雇主的罚款一同作为事故预防基金。美国俄亥俄州的保险计划委员会实施了许多事故预防工作, 这些活动由安全和健康基金会自主, 该基金会拿出其财政收入的1%作为事故预防基金。

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